El Fondo Verde del Clima malgasta los escasos fondos climáticos financiando REDD+
Jutta Kill
A pesar de haber recibido más de USD 1.000 millones para iniciativas piloto de agencias multilaterales y subsidios para proyectos y programas de investigación REDD+ del sector privado en los últimos 15 años, REDD+ no ha cumplido su promesa de ser la panacea en la lucha contra la deforestación: la pérdida mundial de bosques se mantiene en tasas alarmantes.
Se espera que el Fondo Verde del Clima se convierta en una importante fuente de financiamiento para los países en desarrollo en la lucha contra el cambio climático. Creado en 2010 por los 194 países que conforman la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), es el instrumento clave para que los gobiernos (principalmente del hemisferio norte, aunque no exclusivamente) transfieran los USD 100 mil millones anuales que comprometieron de aquí a 2020 en virtud del Acuerdo de París de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
El fondo no implementa proyectos por su cuenta, sino que entrega fondos a propuestas de proyecto presentadas por entidades validadas: agencias multilaterales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), bancos multilaterales de desarrollo, la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial (IFC), además de agencias nacionales o regionales, incluidos bancos regionales de desarrollo, bancos privados y ONG como WWF o Conservation International. Hasta ahora, la mayor parte del financiamiento se ha otorgado a propuestas de agencias internacionales como el PNUD y bancos multilaterales de desarrollo, con varios proyectos y programas centrados en la generación de energía eólica, solar e hidroeléctrica, así como el ahorro de energía.
Recientemente, el Fondo Verde del Clima comenzó a financiar proyectos relacionados con la restauración de los llamados ecosistemas degradados, incluidos los bosques. Un motivo de preocupación es el énfasis que ponen las propuestas financiadas en la plantación de árboles y los «servicios ecosistémicos» en lugar de la restauración de las funciones ecológicas. Varios proyectos confían además en especies de rápido crecimiento, como el eucalipto en plantaciones de monocultivos. Particularmente preocupante es el movimiento del fondo hacia el financiamiento de proyectos para la Reducción de las Emisiones de la Deforestación y la Degradación de bosques (REDD+), el criticado mecanismo que ha dominado el discurso detrás de la política forestal internacional desde 2005.
El anuncio del Fondo Verde del Clima de que ampliará este apoyo, particularmente al aspecto más polémico de REDD+, los llamados pagos basados en resultados y créditos de carbono transables generados por los proyectos REDD+ del sector privado, se da en un momento extraño: hay un creciente reconocimiento de que REDD+ podría ser el instrumento equivocado para abordar los motores de la deforestación a gran escala, e incluso quienes defienden las compensaciones de carbono comienzan a tener dudas sobre el futuro de la compensación. La decisión del Fondo Verde del Clima de ampliar los fondos para REDD+ es aún más llamativa si se tiene en cuenta el volumen de recursos que maneja el fondo y la inminente escasez de otras oportunidades de financiamiento. Esta combinación podría hacer que el fondo se convierta en la única gran fuente de financiamiento a largo plazo de REDD+ , siendo la industria de la aviación internacional otra potencial fuente.
Escasa evidencia de que REDD+ reduzca la deforestación
A pesar de los más de USD 1.000 millones destinados en los últimos 15 años a iniciativas piloto dirigidas por agencias multilaterales como el Banco Mundial y los subsidios para proyectos y programas de investigación REDD+ del sector privado, REDD+ no ha cumplido su promesa de ser la panacea en la lucha contra la deforestación: la pérdida mundial de bosques se mantiene a tasas alarmantes y el mercado de carbono, que debía proporcionar gran parte de los recursos para REDD+ , no se ha materializado, ni es probable que lo haga en un futuro cercano (más allá de las posibles compras que a partir de 2025 permitirían a la industria de la aviación internacional mantener su crecimiento insostenible). En paralelo, las noticias sobre apropiaciones de terrenos y conflictos relacionados con la implementación del proyecto REDD+ son considerables, mientras la cifra de proyectos REDD+ supuestamente exitosos, es inflada frecuentemente por sus defensores. Un informe de la Rainforest Foundation, con sede en Reino Unido, expresó su preocupación por cómo el Fondo Verde del Clima aborda REDD+, señalando que no se están aprendiendo las lecciones de la ampliamente informada exclusión de las comunidades locales de los procesos de toma de decisiones de REDD+ y la falta de supervisión independiente. A pesar de las continuas y crecientes críticas al concepto y falta de evidencia de que REDD+ pueda aportar a la protección forestal o a la mitigación climática, en febrero de 2019 el Fondo Verde del Clima aprobó su primer pago REDD+ en base a resultados, otorgando USD 96,5 millones por emisiones supuestamente reducidas en Brasil gracias la deforestación evitada en 2014 y 2015.
¿Pagando por reducciones en el papel?
La solicitud de financiamiento para el «pago REDD+ basado en resultados», aprobada en la 22ª reunión del Directorio del Fondo Verde del Clima en febrero de 2019, fue presentada – a nombre del gobierno de Brasil – por el PNUD, una de las agencias validadas para presentar solicitudes. El pago recibido es por la supuesta reducción de emisiones en 2014 y 2015. Supuesta, porque los pagos REDD+ basados en resultados se otorgan si el postulante entrega evidencia de que la deforestación real (emisiones) en el año para el que se solicita el pago se mantuvo por debajo del nivel de referencia acordado. Como pasa con la mayoría de los pagos de REDD+, la evidencia es cuestionada. En este caso, el fondo acordó pagar siempre que el gobierno de Brasil mantuviera las emisiones en 2014 y 2015 por debajo del promedio de las emisiones causadas por la deforestación entre 1996 y 2010 (ver gráfico). Este período incluye los años de mayor deforestación en la Amazonía brasileña, lo que resulta en un nivel de referencia para los pagos REDD+ que está muy por encima de las tasas reales de deforestación en la última década.
(a) FREL, nivel de referencia de emisiones forestales que el gobierno de Brasil presentó a la CMNUCC. Base para el pago REDD+ basado en resultados 2019 del Fondo Verde del Clima: Deforestación promedio 1996-2010: 16.640 km2. *
(b) Nivel de referencia Fondo Amazonía Brasileña 1 para pagos 2011-2015. El fondo es administrado por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) y tiene como objetivo recaudar donaciones para las medidas que reducen la deforestación: Deforestación promedio 2001-2010: 16.540 km2.
(c) Nivel de referencia Fondo Amazonía Brasileña 2 para pagos 2016-2020: Deforestación promedio 2006-2015: 8.150 km2.
(d) Compromiso del gobierno brasileño en 2009 de reducir en un 80% la deforestación en la Amazonía para 2020, con respecto a la deforestación promedio de 1996-2005: 3.925 km2.
Deforestación en la Amazonía brasileña. Impacto de la elección del nivel de referencia en el volumen de reducción de emisiones elegible para el pago REDD+ basado en resultados. Cálculos basados en el programa PRODES del Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales de Brasil (INPE). http://www.inpe.br/noticias/noticia.php?Cod_Noticia=4957 *Los pagos son por tonelada de dióxido de carbono (CO2). La conversión de km2 de bosque perdido a toneladas de CO2 ahorradas, además de otros factores, genera gran incertidumbre sobre la forma de cálculo del carbono forestal.
De hecho, el nivel de referencia según el cual el Fondo Verde del Clima definió su pago «por resultados» está tan inflado, que incluso ante el alarmante aumento de la deforestación en la Amazonía brasileña desde enero de 2019, el gobierno de Brasil aún sería elegible para el pago basado en resultados por reducción de emisiones evitadas de la deforestación.
Como muestra el gráfico anterior, se puede calcular una gran variedad de «reducciones» de emisiones a través de la elección selectiva del nivel de referencia. Un nivel de referencia alternativo al elegido por el Fondo Verde del Clima es el compromiso voluntario del gobierno brasileño a partir de 2009 (la opción d en la Figura 1) de reducir la deforestación en la Amazonía brasileña en un 80% para 2020, con respecto a la deforestación promedio entre 1996 y 2005. Según esta comparación, las emisiones por deforestación en la Amazonía brasileña estuvieron por sobre el nivel de referencia en 2015 y los años siguientes, y apenas por debajo en 2014 (véase el gráfico). Si el Fondo Verde del Clima hubiese optado por utilizar este compromiso de 2009 como nivel de referencia, los niveles de deforestación de 2015 habrían estado por sobre el nivel de referencia y el gobierno de Brasil no habría calificado para pagos REDD+ basados en resultados. En el caso de 2014, solo un pequeño «resultado» habría sido elegible para el pago.
A menudo se dice que Brasil ha manejado con éxito la deforestación amazónica desde 2004, y la reducción de la deforestación entre 2004 y 2012 es realmente impresionante. Sin embargo, el aumento de la deforestación en los últimos años también resalta la incapacidad de la ayuda de REDD+ para mantener las tasas de deforestación en Brasil en estos niveles más bajos: La gran reducción de la deforestación entre 2004 y 2012 fue posible gracias a la implementación de medidas contra la tala ilegal de bosques, entre otras acciones, que desde entonces han sido reemplazadas en gran parte por políticas que priorizan a REDD+ y los pagos por los llamados servicios ecosistémicos. Las tasas de deforestación han vuelto a crecer en los últimos años, con un aumento alarmante en la pérdida de la selva amazónica en 2018.
¿Preparándose para subsidiar a inversionistas REDD+ del sector privado?
Entre las propuestas de financiamiento que analiza el Fondo Verde del Clima se encuentra una solicitud por USD 72 millones de la IFC para crear un programa de bonos forestales multinacional. La IFC, el brazo del sector privado en el Banco Mundial, es una de las agencias validadas para presentar propuestas de financiamiento al fondo. El programa de bonos forestales propuesto se basa en otra iniciativa de bonos de la IFC que financia un proyecto REDD+ en Kenia.
A diferencia de las propuestas REDD+ presentadas por el PNUD a nombre del gobierno de Brasil, y también de Ecuador en la 23a reunión del Directorio del GCF, la propuesta de financiamiento de REDD+ de la IFC al Fondo Verde del Clima otorgaría subsidios a iniciativas REDD+ del sector privado para crear créditos de carbono transables. Se espera que la propuesta de financiamiento de la IFC financie proyectos REDD+ del sector privado en tres países: la República Democrática del Congo, Madagascar y Perú.
El título de la propuesta del proyecto resulta engañoso, ya que la IFC no pretende utilizar el dinero recaudado mediante la emisión de bonos para la conservación de los bosques, sino para otorgar préstamos a una variedad de proyectos del sector privado relacionados con el cambio climático.
¿Dónde está entonces el vínculo con los bosques y REDD+? Los dueños de los bonos, los inversionistas que facilitan el dinero que la IFC presta a través de este programa, tienen derecho a recibir pagos anuales por la inversión realizada. En el marco del programa multinacional de bonos forestales, pueden optar por recibir el pago en efectivo o en créditos de carbono de proyectos REDD+ del sector privado o una combinación de ambos. La IFC espera que una cantidad suficiente de dueños de bonos quiera recibir su pago anual en créditos REDD+ y que esto ponga en marcha un mercado de carbono para los créditos REDD+ e incentive nuevos proyectos REDD+ del sector privado. La información preliminar sobre el proyecto sugiere que los USD 72 millones que la IFC espera recibir del Fondo Verde del Clima: (a) cubrirían el financiamiento inicial de la deuda de los nuevos proyectos REDD+ del sector privado (USD 12 millones); (b) permitirían que la IFC (o un intermediario) ofrezca créditos de carbono REDD+ por un precio menor a la tasa vigente de USD 5 a los dueños de los bonos, mientras garantiza un precio de compra de USD 5 para los proyectos REDD+ del sector privado (USD 52,5 millones por un mecanismo de apoyo a la liquidez).
El único proyecto que actualmente vende créditos REDD+ a la IFC, que a su vez los ha ofrecido a los dueños de sus bonos forestales, es el proyecto REDD+ del Corredor de Kasigau en Kenia. Hay informes que muestran cómo el proyecto ha exacerbado las desigualdades históricas al imponer las restricciones más severas a los miembros más marginados de la comunidad que menos contribuyeron a la crisis climática. Los críticos también señalan que el proyecto está utilizando un nivel de referencia inflado, lo que resulta en una exageración de la deforestación evitada.
Un informe de la Rainforest Foundation, con sede en Reino Unido, que explora las probables consecuencias de la propuesta de financiamiento de la IFC sobre los derechos de la comunidad y REDD+ en la República Democrática del Congo, concluye que «si el proyecto REDD+ del Corredor de Kasigau es el modelo ejemplar para vender bonos forestales para financiar programas REDD+, es probable que los fondos del programa multinacional de bonos forestales no conduzca a un ahorro sustancial de carbono ni a una mejora considerable en los medios de subsistencia de las comunidades locales».